回收企业及从业人员规模 根据中国再生资源回收利用协会2018年的调研数据，截至2017年底，全国工商注册的再生资源回收企业有11万家，同比减少约8%；再生资源进口加工企业比2015年减少200多家；全国有各类再生资源回收站点、分拣中心近20万个，同比较少约15%；回收行业从业人员有1200万人，同比减少约200万人。一方面，回收企业和从业人员的减少是适应国家产业和进口政策调整的结果，不规范的企业和回收人员数量减少；另一方面，正规企业的规范管理和技术装备升级所需的人力减少，也是该行业从劳动密集型产业转型的反映。 再生资源园区及规模化管理 十几年来，政府开展循环经济试点、回收体系试点、“城市矿产”示范基地建设、资源循环利用基地等多项重大示范工程，促进了以扎口管理、产业链循环衔接、公共平台支撑、环保集中处理、资源规模化、高值化利用为主要特征的产业园区模式发展。据中国再生资源回收利用协会调研估算，各省、市、县自行规划建设的大大小小的再生资源、循环经济、环保产业园区至少在500个以上。加上上述国家相关主管部门批准实施的198个再生资源产业园区，全国共有各种规模的相关再生资源产业园区700多个[6]。 我国再生资源行业存在的主要问题行业属性的定位不明确，城市服务功能被忽视 当前，我国再生资源行业面临的矛盾突出，在新形势下行业属性的定位不明确与错位是制约行业政策制定和企业经营的根本性问题。这表现为：再生资源的商品属性及再生资源行业的商业功能与其在当前新型城镇化建设进程中的城市基本服务功能不明确。再生资源的商品属性被过分突出，在整顿“小散乱污”企业的集中行动中，行业的城市服务功能和环境保护价值被弱化。多年来，再生资源行业管理未被纳入到城市综合服务管理中去，存在经营人员、经营场所等不确定的问题，大量的回收人员处于社会边缘，回收企业处于自生自灭的状态。全行业对城市废弃物减量的重要作用没有在政府管理角度得到体现，虽然有行业主管部门出台的相关管理规定，但管理流于形式，城市再生资源经营网点及分拣场所屡次成为城市管理工作中被清理整顿的对象。 原有回收体系被打破，绿色再生资源回收体系亟待建立完善 由于行业管理的边缘化，无组织、无管理、无环保的无序回收所占比重较大，例如：“回收站点—集散市场—分拣中心”的传统回收体系受到巨大挑战；2015年商务部等5部门出台的《再生资源回收体系建设中长期规划（2015—2020）》落实效果尚不明显；回收体系的关键节点存在空白与痛点；受到城市发展、环境整治、环保督察、政府管理缺失等因素影响，自发形成的集散市场、分拣中心未被纳入城市土地利用规划，企业环评缺失。随着2017年固废进口政策收紧和清理整顿措施的强势推进，各种新的回收模式搭载“互联网+”的快车开启了新时代，部分城市与企业在内外部压力的双重作用下已经开启回收与利用“绿色化”，绿色再生资源回收体系亟待建立完善。 产品标准与行业标准欠缺，行业规范化发展亟待“定准” 再生资源品种繁杂且分散，这种庞杂性和分散性造成行业大部分品种缺乏可依照的产品技术标准、质量分类标准和检测标准。据不完全统计，截至2018年底，已发布的再生资源国家标准共有37项，行业标准有60余项，其中行业标准包括供销、国内贸易、纺织、有色金属、轻工、化工、出入境检验检疫等行业（不包括环境保护行业），地方标准20余项[7]。部分低值再生资源的回收利用无标准可依的问题尤为突出。目前各地政府开展生活垃圾分类试点面临的一个共性问题就是生活垃圾缺乏全国统一的分类标准和分类目录，致使公众不清楚哪些是可回收垃圾，哪些是其他垃圾只能填埋和焚烧，哪些是有害垃圾需要专业化投放和储存。同时，行业的非标准化不但给加工利用和电子交易造成困难，也给政府出台扶持政策（尤其是税收优惠政策）带来困扰。 回收环节税负仍然较重，增值税进项税认定问题亟待解决 近年来，国家对再生资源行业的税收优惠倾向规范化加工利用环节，回收环节的税收增值税发票问题长期困扰行业发展。2018年，重点针对部分地区税收异常增长进行核查，税收核查力度空前，导致部分省市停票。目前，部分地区企业的主要问题是实际经营量远远大于实际缴税额度；前端回收环节没有进项成本不能抵扣所得税问题长期存在；已经有的税收优惠得不到执行。 政府管理职能交叉，与行业发展的匹配度亟待加强 现有法规和政策对再生资源管理部门职责界定模糊，表述空泛，没有明确的授权和追责条款。2007年5月1日起实施的《再生资源回收管理办法》涉及到回收、利用多个环节，城管、税收、环保等多方利益博弈，未形成有效合力。笔者希望能从顶层设计的角度解决这一问题，形成多部门职责分工明确、具体工作下沉到地方政府主管部门的协同机制，为再生资源的行业管理提供有效路径。 企业自身经营水平不高，行业技术水平亟待提升 由于历史原因，我国再生资源行业的企业从业门槛低，人员整体素质不高，企业经营水平与其他行业有较大距离。近年来，虽然一些大型骨干企业装备技术水平逐年提高，但再生资源行业尚存在诸多技术瓶颈。特别是回收环节分拣粗放，缺少精细化分拣技术，加工利用环节机械化和自动化程度低，尤其缺乏处理规模大、经济效益好且具有带动效应的重大技术和装备[8]。 “无废城市”再生资源绿色回收利用体系构建的建议指导思想 再生资源回收行业的形象与回收利用效果，是建设“无废城市”当中最重要的一张名片，是广大市民体验“无废城市”建设成果中获得感、体验感与成就感最直接的一部分。建立“无废城市”的过程中，总体思想是要进一步明确再生资源行业服务于城市废弃物减量化、资源化的功能定位，将其纳入城市综合管理配套体系。按照“疏堵结合”的思路，扭转“管拆不管建”的局面，行业形象要与现代化城市管理相协调匹配，由自发、随意、无序向管控、美观、有序转变。具体工作思路：各类法律、法规、条例是构建城市绿色回收利用体系的基石，要进一步加强顶层设计；再生资源体系、规划、标准是建城市绿色回收利用体系的关键，以系统化的思维抓住关键点，进一步增强商务、城管、环保等部门的政策与管理协同；税务、环保（生活源危废）、设施共建等难点的化解是重要突破口，要找准问题，化解难点。 验收考核指标 “无废城市”再生资源绿色回收利用体系建设应在一整套科学合理的评价指标内进行。笔者认为，再生资源绿色回收利用体系一级指标应达到：规范化再生资源回收站点全面覆盖，分拣中心满足功能需求并合理布局，资源利用企业进入园区发展，再生资源主要品种回收率达到85%以上，低值再生资源得到有效回收，回收人员100%纳入规范化管理，100%的社区设立规范回收点或实现流动回收功能的覆盖，100%的再生资源进行规范化交易和集中处理，全面减少二次污染，包括铅酸蓄电池在内的危险废弃物得到规范化回收（生活源危险废弃物可以豁免除外）。对于生活垃圾回收利用率、再生资源回收量增长率、主要废弃产品回收利用量增长率、建筑垃圾综合利用率、餐厨垃圾回收利用增长率、农业废弃物收储运体系覆盖率、农药包装废弃物回收处置率、秸秆综合利用率、地膜回收率等要建立比较完整的统计指标体系。 在上述指标下，应进行下一级指标设置，具体内容包括：回收站点、中转站、分拣中心、加工利用园区的设施设备达标（包括数量、负荷、能效等）；以上经营场所纳入城市发展规划；从业人员规范准入及管理；经营模式依法合规；废电子电器产品、报废汽车回收处置、废钢铁加工配送中心等按相应的管理条例规范执行；对废弃大件家具、园林废弃物、废玻璃等其它低值可回收物回收应出台相应的政策；危险废弃物等特殊领域合法依规；再生金属、再生塑料、再生橡胶、建筑垃圾利用等资源化利用企业要达到国家主管部门的技术规范要求，试点城市要培养一批固体废物回收利用处置的骨干企业。